Marcelo Capello, economista y vicepresidente de IERAL Fundación Mediterránea, dialogó con IMPACTO ECONÓMICO sobre las ideas centrales para una reforma tributaria profunda, los impuestos más distorsivos, la viabilidad política de los cambios y el rol clave del gasto público provincial. Además, analizó los riesgos del “IVA provincial”, la necesidad de un nuevo pacto fiscal y las posibilidades de avanzar en el nuevo Congreso con las demás reformas pendientes.
¿Cuáles deberían ser las principales ideas rectoras para una reforma tributaria profunda?
Hay bastante consenso en que los impuestos más dañinos para el crecimiento económico, los más distorsivos, son cinco. A nivel nacional: los derechos de exportación y el impuesto al cheque. A nivel provincial: ingresos brutos y el impuesto de sellos. Y a nivel municipal, el ingreso bruto municipal. Entre todos suman cerca de ocho puntos del PIB.
La reforma tiene que pasar por ahí. Pero no se pueden eliminar impuestos por ocho puntos del PIB. El ajuste fiscal que hubo en 2024 implicó una baja del gasto público de cinco puntos del PIB. Es difícil pensar otro ajuste similar. Entonces la reforma debería ser gradual: a medida que la actividad económica se recupere y aumenten los recursos fiscales, y también reemplazando impuestos más nocivos por otros menos nocivos, manteniendo la recaudación sin afectar tanto a la economía.
Nadie está pensando en eliminar ingresos brutos, que representa el 25% de los ingresos provinciales. Pero sí se puede reemplazar o transformar en un impuesto menos perjudicial. Ahí aparece la idea de la sustitución tributaria.
Se habló de un “super IVA” que reemplace a Ingresos Brutos. ¿Lo considerás viable?
Es viable, pero hay diferentes propuestas. Una idea del Gobierno Nacional era dividir el IVA: pasar de una alícuota de 21% a una de 9 o 10% nacional, y el resto convertirlo en un IVA provincial. Ese IVA provincial debería reemplazar Ingresos Brutos, con lo cual la alícuota sería muy alta.
Además, las provincias podrían modificar la alícuota, generando competencia entre ellas. Pero si no compitieron bajando Ingresos Brutos, ¿por qué lo harían ahora? Son impuestos poco visibles. Existe el riesgo de crear un IVA provincial alto que, con el tiempo, suba más de lo que pueda bajar…
También está el problema de la coparticipación. El IVA nacional es coparticipado. Si parte de ese IVA queda en cada provincia, cambia toda la distribución. Beneficiaría mucho a CABA y a la provincia de Buenos Aires, quizás también a Neuquén. Pero una reforma no debería servir para que CABA tenga muchos más recursos. Y además podría trabarse: si algunas provincias pierden y otras ganan, la reforma corre riesgo de quedar frenada.
Por eso conviene separar las reformas. Primero avanzar con la reforma tributaria y luego, con el tiempo, revisar la coparticipación.
¿Coincidís en que hay una materia pendiente en las provincias en bajar gasto público?
Sí. Las provincias bajaron el gasto en 2024, pero menos que la Nación, y en 2025 lo están subiendo por encima de la inflación. Eso limita la reforma tributaria. Si este año hubieran cuidado más el gasto, tendrían más margen para avanzar.
Mientras el gasto provincial crezca más rápido que la inflación, va a ser cada vez más difícil reformar el sistema tributario. Por eso se necesita un nuevo pacto fiscal: que Nación, provincias y, si se puede, municipios se comprometan a que el gasto no suba más que la inflación por varios años. Si el gasto crece como la inflación y el PIB crece, la recaudación va a subir más que la inflación. Eso genera un excedente anual que permite avanzar gradualmente.
¿Qué alternativa ves para reemplazar Ingresos Brutos de manera progresiva?
Se podría avanzar con un IVA nacional de alícuota ampliada, pero sin permitir alícuotas distintas por provincia. Cuando un impuesto grava transacciones entre jurisdicciones, las provincias suelen aprovechar para generar distorsiones. Con Ingresos Brutos lo hicieron: cobraban más por compras que venían de otras provincias. Además es un impuesto poco visible: el consumidor lo paga sin darse cuenta y eso facilita que se suba la alícuota.
El IVA también grava transacciones entre provincias. Si cada provincia pudiera poner la alícuota que quiera, volveríamos a tener los mismos problemas. Por eso es clave evitar esa fragmentación.
Otra alternativa es volver a un esquema parecido al pacto fiscal del 92 o al que firmó Macri: que Ingresos Brutos se transforme en un impuesto a las ventas finales en 3 o 4 años. Solo grava la venta al consumidor final. Evita afectar al campo y la industria, hace más visible el impuesto y elimina la disputa entre provincias. Además, permite una implementación gradual.
Con el nuevo Congreso, ¿cómo ves la posibilidad de avanzar con la reforma laboral, tributaria y previsional?
El gobierno va a tener más votos, más apoyo del PRO, y dependerá también de acuerdos con algunos gobernadores que ya han acompañado reformas antes. Pero los gobernadores siempre buscan fondos. Parte es entendible: quieren obras. Pero también hay que pedirles cierto patriotismo: si la Nación hace su esfuerzo, las provincias también deben hacerlo.
Para negociar, el gobierno va a tener que usar algunos fondos extra en áreas donde de todas maneras tendrá que gastar en el futuro. Por ejemplo, las rutas nacionales que no están siendo mantenidas. Muchas no se van a licitar a privados. Alguien va a tener que hacerse cargo. Esa puede ser una vía de negociación: que las provincias las tomen con recursos acordados.
Lo mismo pasa con las cajas de jubilaciones. Hay 13 provincias con cajas deficitarias, con convenios firmados, y la plata no se envía o se envía solo a algunas. En muchos casos esa deuda ya está devengada, y lo más probable es que la Nación termine pagándola porque en este tipo de litigios la justicia viene fallando a favor de las provincias. Por eso conviene ordenar y negociar ahora lo que, de todas maneras, va a haber que afrontar más adelante.
